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快评 | 旅游领域推广PPP,重点在哪里?

4月24日,文化和旅游部、财政部发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称“《指导意见》”)提出,在旅游景区等9大重点领域推广PPP模式,并鼓励金融机构早期介入项目前期准备,提高项目融资可获得性。那么,文件中哪些重点值得关注,有哪些新意?中国投资咨询有限责任公司专家做了解读。

内蒙古办事处负责人荆博

《指导意见》提出以全域旅游为导向,以优质旅游为目标,逐步加强旅游基础设施建设,持续提升旅游公共服务供给水平,着力发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用,大力推动旅游业质量变革、效率变革、动力变革。

《指导意见》是自财金〔2018〕23号、财办金〔2017〕92号文之后发布的首份鼓励引导PPP模式运用的文件,这无疑给近期沉寂的市场带来了一丝活力,打消了市场上热议的“国家部委要大幅收紧PPP项目”的疑虑。从引导的行业来看,旅游领域能产生较可观第三方付费,但十分考验社会资本未来的运营能力,同时也能减轻前期大量的纯政府付费PPP项目带来的财政压力,这不仅符合PPP精髓,也将目的性不纯、仅靠赚工程利润的社会资本挡在了门外。此外,《指导意见》还提出了七大要求和七大保障。强调优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作等,从中可以看出,全国两会之后国家部委正积极拓宽多元化金融服务渠道,打破过往PPP项目执行中紧靠银行债务融资的“瘸腿”方式,充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用,鼓励各地设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持。鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。

旅游PPP模式中政府与社会资本之间的合作,一方面减轻了政府的筹资压力,另一方面有效的利用了社会资本方更为高效的管理运营经验来进行景区的建设和管理,双方共担风险共享利益,使得旅游PPP项目将大有可为。

政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊、咨询经理韩潮:

《指导意见》至少有以下几个亮点:

一是明确合作范围,推动旅游公共服务事项与经营性资源进行统筹规划。自PPP模式大力推广以来,由于其公共产品的属性,PPP项目中能否有较强经营性的项目就备受争议,这一点在旅游PPP项目中尤其重要,旅游PPP项目与生俱来的商业属性使各方都关注项目中能否包含酒店、商业街等经营性设施。《指导意见》指出,在“把公共服务供给作为界定PPP模式的核心”的前提下,鼓励项目实施机构将“政府承担的旅游公共服务事项与经营性资源进行统筹规划”,也就是说,未来将项目相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源打包进合作范围已无实质上的障碍

二是支持符合本要求的全存量项目转化为旅游PPP项目。在目前规范PPP项目运作的大背景下,优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目具有较为重大的意义:一是盘活存量旅游项目能够形成良性投资循环,能对社会资本方投资形成较强的吸引力,有利于拓宽旅游项目建设资金来源;二是对于化解政府存量债务,降低政府的流动性风险具有重要的意义。

三是建立推荐函制度,定期在国家层面推荐优质旅游PPP项目。《指导意见》提出建立由省级旅游部门在充分征求省级财政部门意见的基础上,定期从地方人民政府重点推荐的旅游PPP项目中,选取1-2个优质旅游项目,向文化和旅游部报送,由文化和旅游部、财政部组织专家论证后,择优选取并共同向社会推荐的推荐函制度,虽然,选择标准、报送周期等细节性问题尚需进一步明确,但制度化的在国家部委层面推介优质旅游项目,十分有利于PPP项目的落地

四是鼓励设立PPP项目担保基金,化解PPP项目融资难问题。相对其他类型的PPP项目,旅游服务并非必须品,其项目收入回报不确定更强,且多数具备旅游运营服务经验和能力的民营社会资本方缺乏足够的资产来为项目融资提供增信,《指导意见》创造性地提出设立PPP项目担保基金,带动更多金融机构加大对旅游PPP项目的投融资支持,具有十分重大的意义,考虑到PPP项目担保基金并非“旅游PPP项目担保基金”,不排除未来相关部委专门发文鼓励设立PPP项目担保基金推动PPP项目融资落地的可能性。

五是要求发挥旅游业在精准扶贫中的重要作用。旅游业属于劳动密集型行业,且有较强的正外部性,带动性极强,具有“一业兴、百业旺”的特点,通过PPP模式吸引外部投资来发展旅游业,不仅可以通过旅游业的导入直接将贫困人口转化为旅游业的从业人员进而实现贫困家庭的脱贫,还可以提升贫困地区整体的基础设施,带动当地经济的发展,进而推动促进贫困地区的整体经济的发展,带领贫困地区人民全面的脱贫致富。

政府与公共咨询事业部咨询总监吴赟:

截止目前,国家前四批PPP示范项目共计有文化旅游类PPP项目42个,投资额约576亿元。PPP模式在旅游领域推广和规范应用将是继环保领域之后,助力中国实施“绿水青山就是金山银山” 这一生态文明战略的重要措施。

PPP政策从行业角度的规范将是下一阶段的主要方向。前有环保领域的“垃圾处理、污水处理等公共服务领域”两个强制试点PPP模式的“财金[2016]90号”文,铁路建设领域的“发改基础[2015]1610号”文等,可见此后财政部与行业主管部门联合发文进行规范的行为或将越来越多

同时,财政部门从地方债务管理、基础设施建设支出责任的角度出发,以“绩效”为抓手,实现政府行政管理职能转型升级,防范宏观债务风险,得到更多部门的认可和支持。

文化旅游类项目实施时通常包括乡村旅游、田园综合体、片区开发、新农村建设等内容,往往应市场参与主体的要求会掺杂旅游度假地产(小镇)、商业酒店、经营性商业旅游项目等内容,可以说文旅类项目里基础设施和公共服务与市场化的商业领域之间的边界是比较“模糊”的。《指导意见》首先提出要坚持“明确内涵,厘清外延”,强调了PPP模式的应用核心是保障旅游基础设施和公共服务供给,严防简单化、片面化、土地化

《指导意见》在清晰的旅游概念边界内,提出了九大细分领域,可见旅游产业链涉及农业、服务、金融、信息等三次产业,对国民经济、精准扶贫都有深远影响。而此类项目在操作过程中会涉及较多政府部门,实施过程中跨门协调责任重大,《指导意见》也从政府部门协同配合这一角度提出了新的要求。

旅游领域实施政府与社会资本合作模式,关切点在需体现PPP的核心要义:强调旅游项目公共服务产出的绩效管理(特别是动态评估,强调产业链中上下游间的动态调整)、体现公共监督职能要求项目政府支出责任按效付费、严控地方债务、信息公开,从而实现文化旅游领域内公共产品及服务的提质升级。

新疆办事处咨询经理张财:

《指导意见》的发布,为旅游领域以PPP模式积极开展建设、运营旅游项目,推进发展旅游业提供了重要的政策依据。

《指导意见》明确了基本原则,强调了以PPP模式提供高质量公共服务的核心理念,即要以运营为本质。运营的质量决定了公共服务产品质量和群众的满意度,同时要以规范运作为核心,这也与现有政策法规相契合。

《指导意见》划分了以PPP模式实施的旅游业发展的重点领域,这九大重点领域的特点都以具有一定经营性为基础。同时,指出“优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目”,可以看出,未来以PPP模式实施旅游项目,应注重其是否具有一定的经营性和市场化运作的基础,对于具有能够发挥精准扶贫作用的项目也应大力支持和开展实施,同时,支持创新发展旅游业态,如健康旅游、医养结合项目等

《指导意见》再一次强调严格执行财政PPP工作制度,PPP模式的运作逐渐成熟,PPP项目规范运作仍是项目实施及监管过程中的核心,严格债务管理、强化信息公开、加强绩效考核等在旅游类PPP项目将是要点和重点,实施机构、财政部门都应在项目实施过程中加强监督作用,保证项目规范运作,咨询机构应认真学习、熟知政策法规的核心要点,为项目运作提供规范、优质的咨询服务,社会资本应保证自身行为的合法合规,在项目投融资、建设、运营维护过程中履行好义务,保证项目顺利实施。

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