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PPP项目的政府支出责任与政府债务的界定

截至2018年3月末,全国PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共计13141个,总投资额17.6万亿元。然而,对于PPP项目投资形成的巨额固定资产,如何进行会计、统计处理,目前尚无政策规定。在现行会计政策下,PPP固定资产既不记入政府资产负债表,也不记入社会资本或项目公司的帐户,出现了所谓的PPP“孤儿资产”问题。在实践中,对于PPP是否形成政府债务以及PPP对政府中长期预算构成哪些影响等问题,也存在较大争议。如何借鉴国际经验、结合我国实际,深入探究PPP与政府预算及债务的内在逻辑关系,藉此建立健全PPP财政风险监管机制,继而促进PPP市场的规范、健康、可持续发展,是理论界与实务界面临的一项重大课题。为此,中国财政科学研究院PPP所于5月31日举办了财科第四期PPP沙龙,对 “PPP项目政府支付责任与政府债务的关系”展开了深入研讨。本次研讨会由中国财政科学研究院PPP所所长彭程主持。(以下摘录了参加沙龙的部分专家、学者的发言观点。)

孟春:PPP支出责任不同于政府债务和负债

国务院发展研究中心宏观经济部原副部长、研究员、财政部PPP专家库专家孟春,从PPP政府支出责任和政府债务的概念、问题等几个方面提出了具体看法:一是PPP支出责任不同于政府债务和负债。根据《地方政府债务风险分类处置指南》(财预[2016]152号)、《地方政府转向债务预算管理办法》(财预[2016]55号文)、《国际会计准则第37号-准备、或有负债和或有资产》、《政府会计准则—基本准则》(财政部令78号)对地方政府债务的范围认定,PPP支出责任不属于上述政策文件明确的范畴。二是规范的PPP项目不涉及“隐性”债务。隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务,而规范的PPP不同于BT,PPP合同中财政支出责任与预算管理衔接,不涉及“隐性”;《关于规范政府和社会资本(PPP)综合信息平台运行的通知》(财金[2015]166号文)规定未纳入综合信息平台库的项目,原则不得通过财政预算安排支出责任。三是什么样的PPP项目存在风险。他认为,可能引发隐性债务风险的PPP项目主要包括两类:一类为大幅突破10%财承红线;二类为政府对社会资本约定固定回报、回购安排以及不包含实质性运营内容的项目。四是引发PPP项目风险的主要原因。他认为,主要包括“一方案两论证”安全阀作用不够、风险管理不到位以及绩效管理不严格。最后,孟春提出,在PPP项目运作过程中要不忘初心、规范管理和创新发展。具体要做到坚持问题导向,推动规章立制;抓好制度执行,严格追究责任;抓紧标准研究,形成管理闭环;提高监管能力,提升服务水平。

曹富国:应在中央防范化解风险的框架下不断完善PPP相关规定

中央财经大学PPP治理研究院院长、财政部PPP专家库专家曹富国教授认为,PPP支出责任不应该是政府债务,PPP模式也显著区别于传统的政府采购。在PPP模式下,政府与社会资本之间是一种长期的契约关系。合同长期性导致合同履约及支付风险的客观性,而合同的长期性与政府预算的规划时限性之间的不匹配,更会加重社会资本和金融机构对政府履行支付责任的不安和焦虑。他建议,尝试引入对政府履行支出责任的担保机制,以解决契约的不确定性问题,增强社会资本和金融机构的参与信心;第三方担保机构对政府长期履约能力的科学独立判断,还有利于促进PPP项目的规范化和科学化水平。他认为,PPP严格规范是件好事,但应在中央防范化解风险的框架下不断完善相关规定,实现谋发展的目的。比如,一些财力充裕、PPP业绩良好的地区,反而会过早触及10%红线而无法再推广PPP模式。他表示,尽管PPP行业存在诸多问题,但坚定看好PPP的未来,特别是一系列规范性文件及PPP立法得以落地实施后,PPP必将迎来真正的春天。

崔志娟:PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务

国家会计学院、发改委和财政部双库专家崔志娟教授认为,在讨论PPP项目政府支出责任与政府债务的关系之前,应厘清什么是债务,什么是隐性债务,再讨论什么是政府支出责任与政府债务的关系。她认为,债务不同于负债。债务的定义是基于经济合同的约定,体现一项债权债务关系,PPP项目是对未来项目公司未来提供公共服务的支出约定,规范的PPP不应该是一项政府债务,因为PPP合同签约时采购的社会资本当时并未提供服务。负债是一个会计概念,是与资产形成相关的概念。她认为,在新的政府会计准则中,对于政府资产的概念界定有了新的变化,增加了公共物品的服务潜力确认条件,也就是提供的一项公共资产若没有形成服务潜力,也就不能确认为资产。理论上讲,PPP项目需要提供公共基础设施和公共服务,若公共基础设施未达到资产确认条件,也就无法确认负债。负债是基于过去经济事项形成的一项现时义务,PPP项目是否能够成为负债要看其是否形成现时义务。绩效作为政府支出责任的判断依据,是未来财政支出额度的前置条件,未来财政支出责任的确认适用于民商法,因为需要在PPP合同中约定;在合同中不能体现固定回报、名股实债等不当约定,若出现相关不当约定,则会形成政府的隐性债务。此外,对于目前有些地方财承超过10%的情况,她认为,10%的红线仅仅是未来财政支出的基本约束性规定,能否形成政府债务,关键在于未来是否能够有可持续的财力支付。10%的数字本身意义不大,因为在预测中存在过度乐观预测一般公共预算收入、不恰当使用政府性基金预算情况等等,都会产生隐性债务。

韩晓明:PPP模式下的资产负债如何在财务报表上体现

中国财政科学研究院研究生院教研中心副主任韩晓明,从PPP项目政府主体会计处理的角度探讨了如何看待PPP政府支出责任和政府债务的关系,包括PPP模式下的资产、负债的会计确认、计量以及政府支出责任应该在财务报表上如何体现等问题。她认为,国内现有的PPP项目政府主体会计处理方法、法规尚不完善,未能充分反映PPP项目的长期性、周期性以及资产庞大等特征,从而可能导致PPP项目债务风险的产生。她建议,我们应当积极借鉴国际通行做法,具体参照《国际财务报告解释12号》(规范运营方, IFRIC12)和《国际公共部门财务报告第32号》(规范授予方,IPSAS32)的会计处理方法,以授予方是否具有控制权为标准对PPP项目入账进行判断,即依据资产控制权的归属确定资产的确认,谁拥有控制权,谁确认资产。具体来说,对控制权的判断取决于两个条件:一是在服务内容的确定、服务对象的选择以及服务价格的调整方面,授予人能够对运营方实施控制或监管;二是授予人在服务特许协议结束时可以通过所有权、受益权或者其他方式对项目设施的重大剩余权益加以控制,或者资产的整个寿命周期都将用于该项服务特许协议安排。只要满足上述两个条件,授予方就应该将PPP项目确认为自己的资产。针对负债的会计处理,她认为,依据IFRIC12,IPSAS32关于特许服务协议的规定,PPP支出责任应该归属于负债。如果是政府付费,可在会计科目中确认为金融负债,计入长期应付款科目,由政府以现金为主的方式偿还负债;如果是使用者付费,可视为政府将特许经营权授予给社会资本方。鉴于政府对资产通常具有较强的控制权,可根据国际惯例,确认为一种履约义务,类似于现有会计科目中的或有负债,但能否确认为或有负债或者是否需要设立专门的负债科目,还有待进一步探讨。她认为,不管技术层面如何处理, PPP所有的资产及债务都应体现在政府的资产负债表中,以便社会资本方对政府的运营情况、履约责任、财政可承受能力和财政可持续运营能力等进行综合判断。

吉富星:PPP是否引发隐性债务应基于“实质”进行穿透识别

中国社会科学院大学公共经济与财政投融资研究中心主任、财政部PPP专家库专家吉富星基于国外PPP行业变迁历史阐述了PPP政府支出责任与负债、债务之间的关系。他认为,首先要正确理解负债与债务、政府(法定)债务与隐性债务等概念的区别。现有政府债务是依据预算法约定的现时义务,是显性、法定的范畴;隐性债务主要是推定的、或有的债务。其中,支出责任是履行事权的支出或财政承诺等,与债务有关联但不等同。纵观国外PPP发展经验,暂不考虑其他意义,其诱因就是通过表外融资来突破政府预算的工具,所以,总体规模都不能太大,在政府的资产负债管理框架或报表披露下去做PPP才能行稳致远。 PPP是否引发隐性债务,不应囿于绩效、预算、载体等技术层面,而应基于“实质”进行穿透识别。比如,无实质运营内容、政府付费类PPP项目可能会演变为变相举债,很大程度上衍生政府隐性债务。但目前难点在于存量大、标准不一、质量参差不齐,需要缓释风险、防范项目退库等衍生风险,后续PPP管理应尽量统一化、规范化。其中,10%的财承红线只具有参考意义、不具有普适性,仍是偿债率范畴。他认为,PPP仅是财政支出的补充,大体属于政府表外融资,多数项目形成的是政府广义负债,应防范“孤儿资产”、脱离政府预算管控,应将所有投资项目或资本项目统筹起来论证财政承受能力。他强调,PPP自身并不具备化解债务的功能,只能通过效率提升来降低成本,减轻政府债务压力。因此,PPP项目成功与否的关键在于微观层面关注效率、宏观层面聚焦治理,应该通过加强契约精神、硬化预算、强化资产负债管理来解决社会资本后顾之忧、提高公共服务效能。

 

 

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